建筑垃圾处置与资源化利用研究

随着城市的快速发展，城市“新陈代谢”加快，各类建设工程、拆除工程、修缮装修工程产生的建筑垃圾大幅度增加，若任其随意堆放，很容易造成“垃圾围城”，将严重破坏城市人居环境。近年来，建筑垃圾处理日渐成为社会关注、民众关切的热点问题，是各级政府着力研究解决的“疑难杂症”。目前，我国建筑垃圾资源化利用工作尚处于初级阶段，对建筑垃圾大多采用粗放式管理，主要为堆填或者简单破碎后直接使用，对再生产品的研究投入少，资源化利用率不高。加强建筑垃圾规范处置，促进资源化利用，减少环境污染，推进循环经济发展，是未来几年的研究重点和工作重心。

建筑垃圾是指建设、施工单位或者个人在新建、改建、扩建和拆除各类建（构）筑物、管网及房屋装饰装修等活动过程中所产生的渣土、弃土、弃料、淤泥及其他废弃物，一般可分为工程渣土、工程垃圾、工程泥浆、拆除垃圾、装修垃圾五大类。

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我国建筑垃圾治理有关情况

据统计，我国2022年建筑垃圾产生量接近20亿t，相较2001年的1.2亿t增长了17倍之多，规模呈逐年扩大之势，建筑垃圾占城市各类垃圾总量的30%以上。现阶段我国对建筑垃圾主要进行填埋、堆放处理，资源化利用率比较低，而发达国家每年建筑垃圾资源化率为90%以上，建筑垃圾资源化利用率低是目前制约建筑垃圾处置行业发展的主要难题。建筑垃圾资源化利用包括两个方面：一是经处理转化为再生材料（再生粗细骨料、再生粉体、冗余土等）；二是生成资源化利用产品（再生混凝土、砂浆、免烧再生制品）。

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国家建筑垃圾资源化利用政策

1.收费政策

《中华人民共和国循环经济促进法》规定，对各类建设工程施工过程中产生的建筑废弃物应当进行综合利用或者无害化处置。省级人民政府可以根据本地区情况实行垃圾排放收费制度，国家实行政府采购政策。《城市建筑垃圾管理规定》，对建筑垃圾处置实行收费制度，收费标准执行国家有关规定。

2.财税政策

2011年《财政部、国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》规定，对生产材料中掺加建筑垃圾比例大于30%的特定建材产品、销售自产的以建筑垃圾为原料生产的砂石骨料、垃圾处理处置劳务免征增值税。对生产再生建筑材料企业扩大产能进行贷款贴息。

《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税〔2015〕78号）和《财政部、国家税务总局关于新型墙体材料增值税政策的通知》（财税〔2015〕73号）规定，对建筑垃圾资源再生产品及销售产生的税费即征即返；对生产砂石骨料企业所用原料90%以上为建筑废物的，可享受50%增值税即征即退。

《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》（财务部税务总局公告2021年第40号）、《关于公布〈环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录〉、〈资源综合利用企业所得税优惠目录〉的公告》（财政部税务总局发展改革委生态环境部公告2021年第36号）规定，再生资源综合利用项目、垃圾处理处置劳务享受增值税即征即退、免税等政策。

3.土地政策

国务院无废城市建设方案提出，建筑垃圾处理设施用地纳入市政基础建设用地。自然资源部门优先保障项目土地利用年度计划指标，非营利性项目用地可优先采用划拨方式进行供地，营利性项目依据国家有关规定，可采用租赁、先租后让或者租让结合方式进行供地。

4.企业支持政策

工业和信息化部、住房和城乡建设部发布《建筑垃圾资源化利用行业规范条件（暂行）》《建筑垃圾资源化利用行业规范条件公告管理暂行办法》，明确准入建筑垃圾资源利用行业企业的资质要求，设立入行的门槛，规定建筑垃圾资源化利用企业资源化利用率要达到95%以上。

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全国试点城市经验做法

1.加强组织领导

西安、长沙、青岛等试点城市均成立了市政府主要领导任负责人的建筑垃圾管理专门议事协调机构，建立了发改、自然资源、工信、市场监管、生态环境、公安、交通、住建、城管、水利、财政、税务等部门联席会议制度。设置了工作机构，西安市设有建筑垃圾管理处（正处级处室），长沙市设有渣土事务中心（正处级事业单位），全面负责研究制定相关政策及标准、建筑垃圾运输企业管理、调度源头排放管理和末端消纳场所管理、开展督查考核等。

2.突出抓好全过程管理

一是抓源头管理。房屋建筑、市政施工和拆除工程将建筑垃圾处置措施纳入招标内容和施工许可前置条件。施工单位在项目开工前要编制建筑垃圾处置方案，并连同建筑垃圾排放量等相关资料到环卫主管部门备案，将建筑垃圾与资源化利用企业合作处置作为费用结算条件。

二是抓装修垃圾处置管理。对新建住宅小区，在地下停车场等采用专用分类收集箱收集、专用车辆运输，如可采用小型（1.495 t）箱式钩臂车收集运输；对原住宅小区设置装修垃圾专门投放点或8 t以下集装箱，采用专用车辆运输，推行电子联单制度。

三是抓运输环节把控。严把准入关，明确建筑垃圾运输企业标准，有停车场、车辆维修能力等硬件条件，车辆必须有密闭措施，安装GPS定位系统，并接入监管平台进行实时监控。建立信用管理制度，联合交警、城管等部门定期发布违规车辆信息。

四是抓消纳场所建设。例如，西安市将消纳场所建设进行统筹布局，划分为综合利用厂（需要建设用地等相关手续，实行特许经营）、临时消纳场、坑塘回填、土地复耕、堆山造景（均需自然资源部门同意）及工地回填等。除工地回填利用的以外，其他消纳场均在建筑垃圾管理平台公示，并具备相应的管理条件。

五是抓资源化与综合利用。例如，长沙市出台建筑垃圾资源化管理办法，遵循“统筹规划、政府引导、市场引入、物尽其用”的原则，资源化利用场地、规模等由政府统一规划布局，资源化利用企业实行特许经营，将拆除垃圾、工程垃圾、装修垃圾等各类建筑垃圾均纳入特许经营范围，制定配套支持政策，例如对装修垃圾处置政府给予补贴政策；财政、税务部门给予企业财税支持政策；在政府投资的市政基础设施、海绵城市建设、房屋建筑、交通、水利等工程中，优先推广使用再生建材产品等。

3.强化立法保障，完善相关制度

各市均对建筑垃圾管理、资源化利用进行了地方立法，出台了建筑垃圾管理条例、管理办法等。支持资源化利用企业实行特许经营管理；建立健全督查考核制度，制定了对县区主管部门，以及建筑垃圾排放、运输、消纳、资源化利用等单位的督查考核办法；对企业实行信用管理，严格市场准入和退出机制等。

1.建筑垃圾消纳场所建设存在短板。以东营市为例，一是由于受建设用地指标限制，中心城区建筑垃圾资源化利用厂尚未建成，末端处理能力不足。同时，转运调配厂建设也存在短板，东营市位于黄河冲积形成的黄河三角洲地区，工程施工渣土占比为90%以上，除即时找到调配使用的工地外，其他工程渣土均需要临时暂存，由于没有规范的转运调配场所，导致城市周边村庄存在一些渣土临时堆放场，无相关手续，设置不规范，管理混乱。

2.装修垃圾管理有待加强。没有建立起装修垃圾分类收集、运输、处置的有效工作机制，住户装修垃圾清运、处置收费不明确，缺乏专门的消纳场所，仍存在乱堆、乱倒的现象。

3.工作机制不完善，部门协调联动不力。有的地市没有专门的建筑垃圾管理议事协调机构，部门之间的协作沟通不顺畅，未建立联动长效机制。

4.地方政策扶持不到位。建筑垃圾收运处理定位为纯市场行为，物价主管部门发布的定价目录里没有建筑垃圾运输、处理收费项目。例如，东营市东营区、广饶县、河口区均由政府部门与建筑垃圾资源化利用企业签订了特许经营协议，但未约定运输、处置政府补贴价，也未出台政府优先使用建筑垃圾再生产品的政策，缺乏特许经营企业扶持政策，导致企业运转困难。

5.收运处理体系建设不健全。建筑垃圾与生活垃圾一样，必须建立完善的收运处理体系。目前，完全靠市场化运行，缺乏行业规范、法律制度体系。一是建筑垃圾处置方案备案尚未纳入权责清单，落实不好。二是建筑垃圾处置核准未明确产生单位、运输单位（装修垃圾运输车辆型号与工程渣土也不同）、处置单位不同的办理条件。三是房屋拆除实施单位未有明确文件将拆除费、垃圾运输费、垃圾处置费列入预算，只能用建筑垃圾售卖抵顶拆除费用。四是房屋拆除工程未实行施工与资源化利用一体化发包，导致建筑垃圾不能全部进入特许经营企业，从而给企业利润造成损失。

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建议对策

借鉴国家有关地市经验，结合东营市建筑垃圾管理工作的实际情况，现提出以下建议：

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健全完善建筑垃圾全过程管理制度

1.强化源头管理

将政府投资项目建筑垃圾处置纳入工程招投标监管，建设单位要将建筑垃圾减量化方案和相关费用纳入工程预算。设计单位要根据建筑垃圾减量要求，优化设计方案，科学组织施工，在地形整理、工程填垫等环节充分利用建筑垃圾。施工单位要科学编制建筑垃圾处置方案，并到环境卫生主管部门备案；利用管理平台实时统计并监控，减少施工现场建筑垃圾产生量，制定和采取有效措施从而降低建筑垃圾的排放量。

2.实行建筑垃圾分类存放、运输、消纳和利用

将建筑垃圾进行分类处置，拆除垃圾按有害垃圾（油漆桶等）、可回收物、其他垃圾等标准，实行分类收集、分类堆存、分类运输、分类处理；装修垃圾按照砖瓦混凝土（混凝土、砖块、瓦片、瓷砖、马桶、石膏板等）、轻质可燃物（泡沫板、包装袋、地板保护膜、废旧木料、塑料袋、废旧水管、穿线管等）、有害垃圾（油漆桶、灯泡、荧光灯管、石棉等）、可回收物（纸皮、玻璃瓶、废旧家电、废旧金属、废旧家具等）和其他进行分类收集；对工程渣土、工程垃圾、工程泥浆应优先就地利用。金属等可回收物类进入废旧物资资源系统回收利用，碎木料等可燃物类进入生活垃圾焚烧无害化处置，砖块、混凝土块、水泥、砂石等可资源化利用材料，进入资源化利用企业加工为再生资源产品。

3.加强建筑垃圾运输管理

严格执行建筑垃圾处置核准审批许可，建设单位、施工单位或建筑垃圾运输企业必须在排放建筑垃圾前到审批部门办理建筑垃圾处置核准证。建立施工单位、运输单位、消纳或资源化利用企业三方联单制度，对于建筑垃圾需要跨县区运输的，要落实转运联单制度。规范建筑垃圾运输车辆标准，必须进行密闭，安装GPS定位系统，接入信息管理平台进行实时监控，推行智能环保车、帆布平滑式全密闭箱盖车、适合城区通行的装修垃圾专用运输车辆。加强联合协作，城管执法、公安交警等部门定期组织联合执法行动，查处运输车辆未携带证件、带泥上路、沿路撒漏、污染环境等违法行为。

另外，要加快消纳处理设施建设，加快推进县区建筑垃圾消纳场和资源化利用厂建设，每个县区因地制宜规划建设1~2处建筑垃圾消纳和资源化利用厂，规范场（厂）地管理，严格落实出入道路硬化、洒水喷淋、车辆冲洗、作业现场覆盖、周边保洁等六项百分百措施，并按照工程渣土、拆除垃圾、装修垃圾等有序分类存放。对建筑垃圾消纳场和建筑垃圾（工程渣土）临时堆放场进行统一布局，科学编制建筑垃圾消纳场所规划，合理设置工程渣土转运调配场，并完善用地、规划等相关手续。

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加快建设建筑垃圾综合信息管理平台

建设全域范围建筑垃圾综合管理系统，通过信息录入、卫星定位、监控共享等方式，实现建筑垃圾从源头排放、中间运输到末端处置的全过程数字化闭环监管，确保全程可溯、责任可诉。

建立建筑垃圾排放、运输企业、消纳场所、资源化利用企业信息发布机制，将建设工地、建筑垃圾运输企业名录、转运调配场、分拣场、建筑垃圾资源化利用厂、消纳场所信息链接到平台，实时反映建筑垃圾产生量、运输量、调配量、暂存量、资源化利用量等相关数据，实现智慧化管理。

建立建筑垃圾排放、运输、处置电子联单制度，工程施工单位（装修垃圾由物业服务人负责）在建筑垃圾移出施工工地前，应当通过建筑垃圾综合管理平台向工程所在地环境卫生（城管执法）主管部门申请电子联单，并录入外运量信息；建筑垃圾运输名录企业核对电子联单，录入运输量信息；处置单位对电子联单核实验收，并交接确认。

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推行特许经营和一体化管理

对工程垃圾（含工程泥浆）、拆除垃圾（道路沥青）、装修垃圾实行特许经营管理，工程渣土不实行特许经营。鼓励建筑面积1万m2以上的拆除项目采取拆除、运输、资源化利用一体化联合招标。按照“谁产生、谁付费”的原则，建立按量收费、按质计价的建筑垃圾清运和处理收费机制。按照市场化原则，由建筑垃圾排放单位向运输单位、消纳和资源化利用处置企业直接缴纳清运、处理费用。完善相关标准定额，开展区域同行业成本比较、绩效评价工作，建立处置收费价格并形成机制，保障各类建筑垃圾全覆盖收运处理。

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落实建筑垃圾资源化利用扶持政策

自然资源和规划、财政、税收、行政审批、住建等部门要制定和落实企业扶持相关政策，对装修垃圾等可利用率低、成本高、利润低的垃圾，政府要给予一定补贴，促进建筑垃圾资源化利用产业发展。政府要推广应用再生产品，建立再生产品目录库，对符合国家标准、地方标准、行业标准的再生产品进行备案管理，在政府投资类工程率先推广使用再生产品，有关部门出台标准规定建筑垃圾再生产品的替代用量和比例，各地政府应对使用建筑垃圾再生产品的建设单位、施工单位给予适当财政补贴。指导和支持建筑垃圾资源化利用企业不断提高再生产品生产应用技术水平和产业化水平，积极研发新型建筑垃圾资源化利用器材设备，拓展研发再生骨料强化、再生建材生产和专用添加剂技术，扩大再生产品应用领域和范围，提高再生产品的附加值；积极申报绿色建材标识评价。

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建立完善的装修垃圾管理体系

对装修垃圾管理是城市管理中的薄弱环节，也是造成城市环境污染的主要问题之一。要落实街道、社区、小区装修垃圾管理主体责任，明确物业服务企业或社区居委会为装修垃圾管理责任人。有物业管理的区域（含居民小区、沿街商铺、商业综合体等），由物业公司在管理区域内设置装修垃圾收集点；无物业管理的区域，由所在社区居委会结合实际情况合理设置装修垃圾收集点，收集点可采用移动式收集设施（箱）或临时收集房。

对集中装修小区宜采用装修垃圾临时收集房；对零散装修小区可采用移动式收集设施（箱），由政府确定的运输单位按照收运匹配原则配置，由物业公司或装修业主呼叫上门服务，实行联单管理制度。若收集点设置在地下停车场，收集设施和运输车辆应符合车库限高要求。按照“谁产生、谁付费”的原则，装修业主应承担装修垃圾清运和处置费用。建立装修垃圾专业收运服务队伍，定期动态公布装修垃圾收运企业目录和处置价格信息，清运至指定地点处置。

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配套完善各项制度

一是强化立法保障，制定出台建筑垃圾管理条例、管理办法，研究建筑垃圾消纳和资源化利用相关立法；二是政府有关部门要研究制定建筑垃圾处置收费、装修垃圾处置收费、运输收费等指导标准；三是研究制定对建筑垃圾行业监管制度；四是完善信用管理制度，对“黑名单”企业严厉处罚或清退出市场。

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结语

综上所述，建筑垃圾处置与资源化利用是保护城市生态环境、促进循环经济发展的一项重要工作，也是城市精细化管理的重要内容，是一项民生工作。文中对拆除垃圾、工程渣土处理利用等做了细致深入的研究，提出了部分措施建议，但装修垃圾的分类收集、分类处理还存在很多不足和短板。需大力加强建筑垃圾源头、运输、消纳全过程管理，提高资源化利用水平，为市民积极创造生态、节能、绿色、美好的生活。